Em 20/05/2025, Decreto assinado pelo presidente Lula e pelo Ministro Camilo Santana, institui o que tem sido chamada de “Nova política de Educação a Distância”. Complementar ao decreto, também foram divulgadas as Portarias MEC n. 378/2025 e n. 381/2025, que regulamentam os formatos de oferta de cursos de graduação (presenciais, semipresenciais e EAD), bem como as regras de transição a essa política.
Governo e MEC prepararam o terreno para o anúncio das medidas, que foram divulgadas por grandes veículos de comunicação antes mesmo do decreto ser conhecido. Nessa construção, tentava-se emplacar uma mensagem: de que as regras iriam endurecer para as instituições que ofertam EAD, já que houve uma expansão desmesurada que estaria se refletindo na perda de qualidade.
A anunciada “nova política” foi produto de longa negociação com o setor privado, principal interessado – e beneficiário – das medidas. No teatro montado pelo MEC, contudo, fala-se no “amplo diálogo com diferentes setores da sociedade”, o que na prática resumiu-se a um conjunto de expedientes conhecidos: consulta pública online para coleta de “opiniões”; montagem de uma comissão no âmbito do MEC e eventos em que “especialistas” eram convidados a manifestarem suas posições sobre o tema. Isso sem falar nos mecanismos diversos de pressão e lobby feitos pelos grandes grupos privados.
O cinismo e o lobby
MEC e governo falam na expansão desenfreada, incontrolada, que teria caracterizado o EAD nos últimos anos. A fala é endereçada ao período pós-2017, quando o governo Temer flexibilizou as regras do setor, potencializando a sua expansão precarizante. Tal postura alimenta, por outro lado, a falsa ilusão de que existe um EAD privado “bom” e um EAD privado “ruim” e, que, portanto, a intenção da nova política seria a de colocar um freio no segundo, permitindo assim que o primeiro possa predominar, pavimentando a democratização do ensino superior EAD com qualidade. Forja, também, uma percepção enviesada de que os problemas do ensino superior privado estariam restritos apenas ao EAD.
Politicamente, a manobra é astuta pois reduz a expansão desmedida do EAD a um problema pontual, de regulamentação, negando toda a lógica que vem presidindo a expansão do ensino superior como campo de negócios nas últimas décadas. Uma lógica montada globalmente, num contexto em que se criaram todas as condições favoráveis ao ensino privado. Desde a previsão do EAD, na LDB 1996, as regulações favoráveis ao ensino privado dos anos 1990 e 2000, o reconhecimento (e favorecimento) do ensino organizado de maneira empresarial e com finalidade de lucro, um conjunto de políticas que fizeram com que o EAD se tornasse forma prioritária de expansão (entre as quais, o PNE 2014-2024), a formação de professores como campo privilegiado de atuação desse segmento, o turbinamento dos capitais investidos no ensino com políticas de transferência de fundo público (Prouni, Fies etc.).
Expansão dos negócios no ensino superior e EAD são faces de um mesmo e único processo. O padrão de crescimento que fez com apenas oito grupos (Cogna, Vitru, Uninter, Yduqs, Cruzeiro do Sul, Unip, Ser Educacional e Ânima) passassem a controlar 85% do volume de estudantes matriculados em cursos EAD (dados de 2023, organizados pelo Jornal Valor – matéria de Beth Koike, 20/05/2025) não é mero resultado da regulamentação ou de sua ausência, mas sobretudo da lógica que se tornou dominante e vem transformando o setor educacional: com cada vez mais geração de lucro, capitais abertos em mercados financeiros, vinculação com capitais de risco etc.
A EAD se tornou a forma, por excelência, de expansão dos capitais investidos no ensino superior, ativando as suas forças mais predatórias, como ocorreria em qualquer outra área. A experiência histórica do desenvolvimento capitalista nos mostra, também, que o capital por vezes acelera esse processo numa velocidade danosa até mesmo para sua reprodução, quando então se costuma aceitar bem a ideia de que o Estado faça algumas “correções” com seu poder institucional.
Mudar as regras para manter a lógica predatória
Reiteradas notícias vinham indicando sinais de que o ímpeto do capital em se expandir no setor vinha chegando a alguns pontos de impasse. Polos pouco rentáveis, perda de público potencial do EAD, dificuldades para manter os estudantes matriculados nesse tipo de ensino, concorrência exacerbada no setor, restrições de acesso às políticas de transferência de recursos públicos. Soma-se a isso uma limitação estrutural do sistema educacional brasileiro, que desde 2014 vê anualmente mais pessoas ingressarem no nível superior do que concluírem o ensino médio.
A julgar pelas manifestações positivas de duas das principais organizações representativas do setor privado (ABMES e SEMESP), as mudanças decretadas pelo MEC vêm ao encontro das necessidades de ajustes que o setor reconhece como demandas para os negócios da área. Observe-se que, no caso da ABMES, sua manifestação antecedeu até mesmo a publicação do Decreto n. 12.456/2025, o que denota a convergência prévia com os termos centrais dele.
Sabemos, também, que esse não é um setor homogêneo, por isso não há razões para supor que todo o segmento privado poderá se beneficiar com as mudanças em curso. O mais provável é que isso se concentre nas suas franjas mais rentáveis e dominantes.
Vejamos quatro aspectos das mudanças previstas, sem qualquer intenção de esgotar o assunto:
- “Veto” aos cursos 100% EAD. Há certa mistificação por trás do anúncio, pois a legislação anterior não previa a existência de cursos assim. O que não havia era a explicitação de cargas horárias específicas, tampouco quaisquer controles sobre elas, mas previa-se sim a realização de atividades presenciais (tutorias, provas, laboratórios, estágios, entre outras). Seja para atender aos lobbies de certas corporações profissionais, seja para atender à estrutura já montada no setor privado, o fato é que o MEC alega ter como objetivo garantir qualidade, mas ao fazer isso, curiosamente comete um ato falho: se não permitir o EAD é um mecanismo de garantia de qualidade, qual seria então a intenção do MEC em regularizar que todo o restante de cursos possa ser a distância ou semipresencial?
- Regulamentar o semipresencial: esta era uma das pautas mais fortes do setor privado, que já praticava esse tipo de oferta, mas precisava estabelecer garantias jurídicas para isso e, claro, potencializar os negócios feitos na área. Destaca-se, nesse sentido, que o decreto indica a obrigatoriedade de usar a nomenclatura adotada (presencial, semipresencial ou EAD), mas permite que, para fins publicitários, as instituições privadas possam usar outros nomes, aliás, como já o faz: ensino híbrido, flex etc. A norma anterior impedia a oferta de cursos presenciais nos polos EAD, o que agora passa a ser permitido para o caso de cursos semipresenciais, uma grande vantagem para as instituições.
- Infraestrutura dos polos EAD: na nova política, de fato, define-se melhor o que se pode fazer nesses locais, bem como qual é a infraestrutura mínima que devem possuir, num cenário em que a legislação havia sido por demais flexibilizada depois de 2017. Mas isso não deve levar à conclusão de que a regulamentação aprovada fere os interesses privados, sobretudo daqueles grupos mais poderosos, capazes de se adequar facilmente às exigências introduzidas. Matéria publicada no jornal Valor, de 19/05/25, aponta que na última vez em que o governo fechou polos por falta de infraestrutura, em 2008, a medida levou justamente a uma concentração do mercado do ensino superior em favor dos grandes conglomerados. Embora o setor privado se oponha a interferências governamentais excessivas, durante as reuniões da CC-PARES1 os próprios representantes do setor manifestaram preocupação em tratar do tema, provavelmente, na expectativa de que uma nova regulamentação pudesse ser elaborada ao sabor e na medida de suas demandas.
- Profissionais da EAD: o novo decreto regulariza a divisão do trabalho já praticada na modalidade, solidificando a compreensão de que o exercício profissional na EAD é composto por tipos distintos de trabalhos, dispostos hierarquicamente. As figuras dos professores regentes, professores conteudistas, bem como dos monitores pedagógicos e tutores, ratificam separações há muito tempo criticadas no campo da educação: entre as dimensões pedagógica e administrativa do processo de organização do ensino; entre o planejamento e a execução; entre o conteúdo elaborado e/ou selecionado e a sua utilização para fins didático-pedagógicos. Pelo histórico da EAD, tanto no setor privado quanto no público, essas divisões têm sido plataformas para a ampla precarização do trabalho: nas suas formas de contratação e remuneração, na ausência de direitos e garantias básicas, além da perda de autonomia, prestígio e status profissional, algo fatal quando se quer garantir qualidade no trabalho pedagógico.
Da confusão entre o presencial e a distância, o híbrido sai no lucro
Nas regras anunciadas, “curso a distância” delimita um tipo específico de oferta cuja especificidade não é ter “educação a distância”, mas uma determinada carga dela, ao passo que “educação a distância” passa a ser potencialmente universal, ou seja, todos os tipos de cursos poderão (até no caso dos de medicina, odontologia e outros) ter cargas de educação a distância, bastando que seus projetos pedagógicos assim o prevejam e que respeitem o teto previsto. Na prática, a EAD passa a fazer parte de todo o conjunto do ensino superior, sem precisar levar o nome de curso EAD. Assim, cursos presenciais poderão ter até 30% de carga EAD (desde 2019 era 40%, mas a legislação anterior já permitia 20% de carga EAD, instituída em 2004, durante a gestão Tarso Genro no MEC).
No final do Decreto, fez-se questão de indicar que “As regras para a oferta de educação a distância em outros níveis educacionais e modalidades serão estabelecidas por normas específicas.” (Art. 43). Ou seja, a distinção feita entre curso e educação a distância servirá de base para a ampliação (com “segurança jurídica”) do EAD em toda e qualquer oferta de educação no Brasil. Ela consolida uma tendência das últimas duas décadas, que é a de explorar mais as composições “híbridas”, evitando a sua segmentação como modalidades estanques.
No mais, o decreto ratifica que “presencial” implica relação de espaço e tempo “coincidentes”, mas relativiza seu significado real e pedagógico em ao menos dois sentidos: o primeiro, pois o profissional responsável pela atividade formativa pode ser o docente ou “outro responsável”; adicione-se, aqui, a definição dada pelo § 3º do Art. 3º, de que no caso de as atividades formativas serem de natureza prático-profissional, esse profissional poderá ser um “supervisor, preceptor ou outro responsável pela condução da atividade”. O segundo, pois o local da presencialidade também é variado, podendo ser um genérico “outros espaços de aprendizagem”; ou, como nos casos previstos pelo Art. 30: “As atividades presenciais dos cursos semipresenciais e a distância deverão ser realizadas na sede, em Polos EaD ou em ambientes profissionais devidamente equipados para esse fim e sob a supervisão acadêmica.”
Os termos “presencial” e “atividades presenciais”, portanto, são flexibilizados nessa nova legislação, ampliando sobremaneira a liberdade do setor privado em fazer novos tipos de composições, além da oferta regularizada do ensino semipresencial. Amplia possibilidades de lucro, com a mistura de padrões de rentabilidade típicos dos cursos presenciais e EAD, garantindo mais previsibilidade e estabilidade nos negócios das instituições. Por fim, não se pode desconsiderar a expectativa de que essa reorganização venha a criar estratégias de obter recursos do fundo público mediante programas de transferência como Prouni, Fies e outros.
Por falar em desmedida
O que ocorreu nos últimos anos com o EAD no ensino superior privado pode ser um prenúncio do que está por vir com o uso da chamada “inteligência artificial” na educação. O figurino é o mesmo: em fase inicial de implementação é celebrada como inovadora e disruptiva, uma “face” da modernização e do futuro da educação. Da mesma forma soam os alertas de que é preciso ter cuidado, que regras precisam ser criadas, mas sempre no interior do discurso da inevitabilidade, pois a crítica de fundo já está, de antemão, desqualificada como antiquada, arcaica; noutras palavras, está interditada.
Notícias do ‘front’ não param de chegar. Foi assim quando se publicizou, em 2020, que o grupo Laureate estava utilizando ‘IA’ para fazer avaliações dos estudantes de seus cursos, o que adquiriu certo tom de denúncia naquele momento, sobretudo porque seria uma ação enganosa, sem aviso prévio. O ponto em que estamos, agora, vai muito além: no mesmo dia em que o Decreto foi publicado, o governo paulista anunciou que vai utilizar recursos de IA para “corrigir” trabalho dos estudantes da educação básica em SP. O pretexto é tão simples quanto bizarro: a medida ampliaria o “acesso dos estudantes à resolução de questões dissertativas” e apoiaria “os professores na correção desse tipo de exercício”.
Sabemos que não há qualquer ingenuidade nesse meio. A implementação da IA – que aqui apenas sintetiza o uso de tecnologias em substituição ao trabalho vivo – é a expressão viva das tendências contemporâneas do capital frente à força de trabalho. E a coincidência não para por aí: a formação que está sendo ofertada a cifras crescentes em cursos de licenciatura EAD, majoritariamente dominados pelo ensino privado com fins lucrativos, visa formar esse tipo de profissional que, ao contrário do que anuncia a Secretaria de Educação de SP, se torna ele próprio o apoio da máquina, não o contrário.
Apostar que a regulamentação do EAD pode frear essa tendência implica continuar a apostar na política de expansão do ensino superior que protege os negócios dos grandes conglomerados financeirizados, que deixa o “mercado” se encarregar da formação das novas gerações, direta e indiretamente: na educação básica e na formação de professoras/es. É apostar que a expansão do EAD poderia ser uma forma de encontrar um novo equilíbrio entre as necessidades produtivas (demandas de formação da força de trabalho) e um mínimo de desenvolvimento cultural e educacional.
Toda política para o EAD, no fundo, é uma política para o conjunto da educação superior. A construção sistemática da ideia de que o EAD representaria a única alternativa sustentável para a “democratização” do ensino superior tem como par indissociável o contingenciamento criminoso a que tem sido submetida a rede pública federal em anos recentes, bem como a condenação pela suposta ineficiência das suas instituições e práticas. A fartura de um impõe a penúria do outro.
Este texto não passou pela revisão ortográfica da equipe do Contrapoder.
Referências
- Conselho Consultivo para o Aperfeiçoamento dos Processos de Regulação e Supervisão da Educação Superior, criado no âmbito do MEC e que conta com ampla representação do setor privado.
